规范性文件备案审查

关于印发《内蒙古自治区人民政府法制办公室关于认定规范性文件的指导意见》的通知
时间:2015/3/11
关于印发《内蒙古自治区人民政府法制办公室关于认定规范性文件的指导意见》的通知
内政法发[2014]135号
 
各盟行政公署、市人民政府法制办公室,各旗县(市、区)人民政府法制办公室,自治区各委、办、厅、局:
现将《内蒙古自治区人民政府法制办公室关于认定规范性文件的指导意见》印发给你们,请各地区、各部门结合工作实际,准确认定规范性文件,按照《内蒙古自治区规范性文件制定和备案监督办法》,做好规范性文件的制定和备案监督工作,提高规范性文件质量。在规范性文件认定工作中发现的任何问题,请及时与自治区政府法制办公室联系。
                                              2014年12月2日
      
                                                                                  内蒙古自治区人民政府法制办公室
关于认定规范性文件的指导意见
 为进一步贯彻落实《内蒙古自治区规范性文件制定和备案监督办法》(自治区人民政府令第191号,以下简称《办法》),准确界定规范性文件,提高规范性文件报备率,结合工作实际,现就如何认定规范性文件,提出如下指导意见:
一、规范性文件的认定标准
根据《办法》第二条规定,规范性文件是指行政机关和法律、法规授权组织,在法定职权范围内依照法定程序制定的,涉及公民、法人或者其他组织权利、义务,在本行政区域或其管理范围内具有普遍约束力,并在一定时期内反复适用的除政府规章之外的行政文件。
二、规范性文件的制定主体
根据《办法》第七条规定,规范性文件的制定主体为自治区人民政府,盟行政公署、市人民政府,旗县(市区)人民政府及苏木乡镇人民政府,旗县级以上人民政府的工作部门以及法律、法规授权组织。不能成为规范性文件制定主体的包括临时机构、议事协调机构、部门派出机构、部门内设机构(含二级单位)以及受行政机关委托行使行政管理权的执法机构。判断政府或者部门所属的事业单位以及其他组织是否是规范性文件的制定主体,取决于是否有法律、法规授权。
三、规范性文件的特点
规范性文件具有行政性、外部性和规范性三个特征。具体可以从以下几个方面理解:
(一)行政性。规范性文件的行政性主要是指其制定主体的行政性和公文的行政性。制定主体的行政性是指规范性文件的制定主体应当是《办法》第七条规定的行政机关和法律、法规授权组织;公文的行政性是指规范性文件的内容属于行政管理的范畴或者是作为行政管理的依据。
(二)外部性。规范性文件的外部性是指管理对象的外部性。大部分规范性文件的管理对象都是行政机关或者其他财政拨款单位及其所属人员以外的公民、法人或者其他组织。但是也有部分规范性文件的管理对象是行政机关或者其他财政拨款单位以及国家公务员,但因其管理对象与规范性文件制定主体具有相对性的特点,因此这类机构也应该是规范性文件的制定主体,如财政、人事、监察、国资委、审计、统计等部门
(三)规范性。规范性文件的规范性一方面是指规范性文件具有普遍约束力,内容适用于不确定的公民、法人或者其他组织;另一方面是指规范性文件不是一次性适用,而是在一定时期,包括几年、几个月内对同类事项可反复适用。规范性文件的内容涉及权利义务,主要是指直接或者间接对公民、法人或者其他组织作出禁止性、允许性、强制性事项,以及违反规定义务应当承担的责任。
四、规范性文件的认定方法
由于目前规范性文件没有统一的名称类型,所以认定规范性文件主要根据内容来做判断,即辨别文件的内容是否符合规范性文件的概念和特征。
认定规范性文件可以从文种上作排除判断。按照《党政机关公文处理工作条例》第八条规定的15类公文种类,其中有可能成为规范性文件的是决定、公告、通告、意见、通知和批复等6类,不能作为规范性文件文种的是决议、命令、公报、通报、报告、请示、议案、函和纪要等9类。具体判定哪一种文种的公文是否属于规范性文件,仍然需要从文件的内容来判断。
实际工作中规范性文件的名称种类很多,可以是办法、决定、意见、规则、规定、细则、规程和方案等,但不能是法、条例、会议纪要等。
五、几种特殊文件的认定
(一)行政机关转发下级机关的规范性文件,表示同意规范性文件的内容,属于转发机关的规范性文件;政府工作部门经过本级政府同意后制定发布的规范性文件,属于部门的规范性文件。
(二)行政机关原文转发上级机关规范性文件,不属于本机关的规范性文件;但转发上级机关规范性文件同时提出具体实施措施或者补充意见,并涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务的,属于本机关的规范性文件。
(三)行政机关制定的关于行政机关的“三定”规定等涉及对外管理权限并作为管理依据的规定,属于规范性文件;但行政机关对本机关内设机构职责调整的规定不是规范性文件。
(四)行政机关有些批复的内容不仅适用于请示机关所在区域,而且适用于批复机关管辖范围的同类事项, 具有事实上的普遍适用性,属于规范性文件。
(五)行政机关对本机关行政处罚、行政许可等进行裁量权细化量化的规定,属于规范性文件;但行政机关指导本地区本系统下级行政机关就行政处罚、行政许可等裁量权细化量化作出的规定,不属于规范性文件。
(六)行政机关为实施专项行动或者阶段性整顿,部署有关工作,明确有关部门工作职责和工作要求的方案(包括工作方案或者实施方案),不属于规范性文件;但如果此类方案的内容涉及不特定的公民、法人和其他组织权利、义务的,属于规范性文件。
(七)财政、人事、审计、监察、国资委、统计等部门发布的针对本部门行政管理权限范围内的管理相对人,涉及到管理相对人权利、义务的文件,属于规范性文件。
(八)会议纪要的有关内容涉及公民、法人或者其他组织的权利义务,需要作为行政管理依据的,应当由有行政管理职权的行政机关制定规范性文件对外发布。
(九)规范性文件清理后,关于废止、宣布失效规范性文件的决定,属于规范性文件但不适用规范性文件有效期的规定。
(十)涉密公文不适用规范性文件的管理规定。
 五、下列文件不属于规范性文件
(一)会议文件:包括会议通知、会议纪要及会议讲话材料等;   
(二)商洽性工作函:包括行政机关之间的商洽工作、询问和答复问题,向有关主管部门请求批准等;
(三)发文机关内部的工作制度:包括工作规划、计划、要点、考核、监督检查等文件;
(四)人事任免及工作表彰、通报;   
(五)各类应急预案;   
(六)对小区、地名命名的批复;   
(七)征地补偿、安置方案;   
(八) 财政部门仅对格式文本、报表等技术事项进行规定的文件以及仅下达预算、分配资金、批复项目的文件;
(九)行业技术标准和技术操作规程;
(十)其他不符合《办法》第二条规定的文件。
六、与党委和人大的规范性文件的区别
判定自治区人大规范性文件以《内蒙古自治区各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查程序的规定》为依据,《规定》第三条规定,“下列规范性文件,应当依法报送备案:(一)自治区各级人民代表大会及旗县级以上人民代表大会常务委员会发布的决议、决定;(二)自治区人民政府、呼和浩特市和包头市人民政府制定的规章;(三)自治区旗县级以上人民政府发布的决定、命令;(四)其他需要报送备案的规范性文件”。《规定》中的规范性文件主要指各级人大及旗县级以上人大常委会发布的规范性文件,以及政府发布的政府规章和各级政府发布的决定、命令,与我们认定的规范性文件确定的范围是不同的,二者有重合的地方只有旗县级以上人民政府发布的决定、命令。
     判定自治区党委系统规范性文件以自治区党委《内蒙古自治区党内法规制定规则》(内党发[2013]10号)和《内蒙古自治区党委系统规范性文件备案办法》(内党办发[2012]19号)为依据,按照自治区党委的《规则》和《办法》的规定,党委系统规范性文件是指自治区纪委、自治区党委各部门和盟市委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件,包括贯彻执行中央和自治区党委决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。自治区纪委、自治区党委各部门牵头联合自治区有关部门印发的规范性文件,视为自治区纪委、自治区党委各部门制定的规范性文件。